2 система органов местного самоуправления

2 система органов местного самоуправления

2. Система и структура органов местного самоуправления

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

Считается, что понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции РФ нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура и наименование муниципальных органов;

2) порядок формирования представительного органа муниципального района;

3) полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение местного представительного органа об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не ранее истечения сроков его полномочий.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модель предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

РАЗДЕЛ I. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМУПРАВЛЕНИЯ

Тема 4. Организационные основы местного самоуправления

4.1. Система органов и должностные лица местного самоуправления

Одним из неотъемлемых признаков местного самоуправления является функционирование органов местного самоуправления, в том числе выборных. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления следует понимать «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Базовые положения относительно органов местного самоуправления содержит Конституция РФ, в частности, народ осуществляет свою власть через органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); выборность органов местного самоуправления, на что указывает конституционное закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32); самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования финансово-экономической базы, решения вопросов местного значения.

Характеристике органов местного самоуправления посвящена глава 6 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Здесь раскрывается состав структуры органов местного самоуправления, общие принципы формирования, изменения, финансирования, а также полномочия органов местного самоуправления, условия их прекращения и др.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций.

Согласно закону, не все органы муниципального образования входят в структуру органов местного самоуправления, например, избирательная комиссия муниципального образования. Законом также определены органы, формирование и функционирование которых является обязательным, это представительный орган, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и глава муниципального образования. Исключением являются сельские поселения, численность жителей которых не превышает 100 человек.

Федеральный закон № 131-ФЗ не допускает участия органов государственной власти и должностных лиц в формировании органов местного самоуправления за исключением случаев указанных в законе, в частности, представители законодательных органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации.

Вопросы, связанные с формированием и функционированием органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании регулируются уставом муниципального образования. Являясь юридическими лицами, органы местного самоуправления обладают всеми правами юридических лиц (осуществляют имущественные права, выступают в суде и т.д.), обязательна их регистрация в установленном порядке. Главное предназначение органов местного самоуправления – решать вопросы местного значения, установленные 131-ФЗ (гл. 3).

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К вопросам местного значения относятся: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; формирование, утверждение, исполнение, контроль за исполнением местного бюджета; управление муниципальной собственностью; благоустройство территории муниципального образования; организация работы общественного транспорта; обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан; организация общественной безопасности (правопорядок, экология, чрезвычайные ситуации, пожарная безопасность); организация предоставления образовательных и медицинских услуг в муниципальных учреждениях; организация библиотечного обслуживания населения муниципального образования; создание условий для организации досуга, отдыха, развития физической культуры и спорта; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия; организация предоставления ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и др.

Анализ положений главы 6 131-ФЗ позволяет говорить о применении нескольких моделей формирования муниципальной власти. Во-первых, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, представительный орган формируется путем избрания депутатов, которые из своего числа избирают председателя. Во-вторых, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и входит в состав представительного органа, становясь его председателем с правом решающего голоса, местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. В-третьих, глава муниципального образования избирается из числа представительного органа, исполняя полномочия его председателя, местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

Кроме того, законом предусмотрены две модели формирования представительного органа муниципального района: первая предусматривает включение в него глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов этих же поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; вторая предполагает избирание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Максимальная численность депутатов, избираемых от одного поселения, не должна превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Статьей 35 131-ФЗ закреплены требования к численности представительного органам муниципального образования с учетом численности населения муниципального образования. Минимальная численность депутатов равна семи при численности населения муниципального образования не более 1000 человек. В 131-ФЗ закреплены исключительные полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования, главы муниципального образования.

В соответствии с главой 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы и должностные лица муниципального образования несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, юридическими и физическими лицами. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Ответственность наступает в случаях и порядке, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.

Полномочия органов местного самоуправления конкретного муниципального образования закреплены в его уставе, конкретизируются в регламентах работы и положениях структурных подразделениях. Граждане, осуществляющие трудовую деятельность в органах местного самоуправления, замещают муниципальные должности, часть из них несет муниципальную службу.

2 система органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления – выборные и другие органы местного самоуправления, наделенные полномочиями в решении вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

В целях эффективного решения задач местного самоуправления власть населения муниципального образования должна осуществляться в соответственных организационно-правовых формах.

Система органов местного самоуправления – это определенным образом упорядоченная и стабильная типичная форма взаимосвязи органов местного самоуправления, сложившаяся в отдельном муниципальном образовании.

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление реализуется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. По своему назначению эти организационно правовые формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Конституция РФ к числу организационно правовых форм реализации местного самоуправления относит референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления.

Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 раскрывает приведенные положения Конституции РФ и закрепляет организационно правовым формам прямого волеизъявления граждан при реализации местного самоуправления к числу которых относит референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

Кроме этого, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» определяет, что, помимо указанных основных форм реализации местного самоуправления, население вправе избирать и другие такого рода формы.

Единство, взаимосвязь, оптимальное сочетание и функционирование указанных организационно-правовых форм и составляют единую систему местного самоуправления.

Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимание совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм реализации местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Систему местного самоуправления следует также определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе реализации управленческих функций. При этом следует иметь в виду, что сложившаяся система в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы другого муниципального образования.

§ 2. Структура органов местного самоуправления

Полагаем, что структура органов местного самоуправления включает в себя перечень органов местного самоуправления, которые делятся на выборные и иные органы. Данные органы должны образовываться в соответствии с общими принципами построения системы органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании и уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления муниципального образования должна закрепляться в его уставе, в котором также должны быть указаны выборные и иные органы местного самоуправления, имеющиеся в муниципальном образовании. При этом необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от его полномочий может выступать в качестве органа местного самоуправления .
———————————
Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. N 92-О.

Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу регионального закона об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.

2. Системы органов местного самоуправления и управления

2.1. Англосаксонская система

В странах, где распространена эта система (Канада, США, Австралия, Великобритания), не практикуется назначение на места государственных чиновников для контроля за избираемыми населением на срок до 4-х лет советами или правлениями графств, областей, округов, тауншипов.

2.2. Континентальная или романо-германская система распространена в таких странах как Бельгия, Болгария, Италия, Франция, Польша, Турция, Монголия, Сенегал, большинство латиноамериканских стран.

При такой системе в общинах, т.е. в поселках, коммунах, городах существуют только выборные органы местного самоуправления – совет и мэр (исключение составляют Нидерланды, где мэр назначается монархом). Выборный совет может нанять на определенный срок специалиста по управлению, который также называется мэром или бургомистром. В Польше совет выбирает для управления коллегиальный орган – правление во главе с избранным войтом. Назначаемых сверху органами государственной власти чиновников в общинах нет.

Управление на региональном уровне, то есть в губерниях, округах, областях, департаментах имеет несколько вариантов. *

в региональных административно-территориальных единицах имеются только назначенные центром чиновники (супрефекты в округах Франции, губернаторы в Финляндии, Турции, управители областей – в Болгарии). *

в Венгрии, на Украине, ряде стран Латинской Америки, в регионах и департаментах Франции, областях Италии действует так называемая «двойная» система. В соответствии с ней в регионе существуют выборные органы и назначенные представители президента или правительства, которые осуществляют административный контроль в отношении выборных советов, прежде всего с точки зрения законности принимаемых решений. Они вправе приостановить на конкретный срок решения местного совета или обратиться в административный суд для вынесения им такого решения, а также в случае нарушения им законов или его неработоспособности.

2.3. Иберийская система управления и самоуправления на местах существует в ряде стран Латинской Америки, как правило, бывших колониях Испании.

Местные советы при этой системе избираются населением. Главное должностное лицо административно-территориальной единицы (регидор, алькальд, префект, мэр) избирается либо населением, либо советом. Но во всех случаях он является председателем совета, его исполнительным органом. Одновременно он является представителем государственной власти, поскольку в обязательном порядке утверждается в должности после избрания актом правительства.

2.4. Система местной государственной власти и местного государственного управления

К этой разновидности местного управления относится система советов и их исполнительных комитетов в социалистических странах, а также в странах провозглашающих ориентацию на социализм.

Появление этой системы связано с отрицанием разделения властей и принадлежности всей власти представительным органам. Избираемые населением советы, начиная с самого низшего звена (сельских и поселковых) являются органами государственной власти на своей территории. Советы (кроме тех, которые избираются в мелких поселениях) избирают коллегиальный орган государственного управления, который управляет местной промышленностью, здравоохранением, образованием, торговлей, строительством. Советы, избираемые в малых поселениях, вместо исполкома избирают председателя и секретаря Совета, ведающих исполнительной деятельностью. Кроме исполнительного комитета Советы избирают из числа депутатов совета постоянный комитет или президиум осуществляющий между сессиями Совета его полномочия (в Китае это постоянный комитет местного собрания народных представителей).

2.5. Родоплеменная система управления. В странах, где значительная часть населения ведет кочевой образ жизни, существуют такие своеобразные административно-территориальной единицы, как кочевое племя или род, в которых вожди единолично или в качестве советов вождей выполняют управленческие функции. Так, в Мали имеется 15 возглавляемых вождями кочевых племен. В таких странах как Гана, Камерун, Нигер вожди племен входят в органы самоуправления и продолжают оказывать большое влияние на решение местных проблем.

2.6. Система местного управления в зависимых территориях, не имеющих государственного статуса или статуса части метрополии, например в нидерландских или британских владениях, управление осуществляют губернаторы, во французских – верховные комиссары. Все они назначаются главами государств-метрополий. При них создается исполнительный совет, осуществляющий исполнительные функции. Избираемый местным населением представительный орган принимает акты нормативного характера, которые вступают в силу только после подписания их губернатором или верховным комиссаром. Правительство метрополии может аннулировать акт местного представительного органа даже если он подписан губернатором. Последний может распустить избранный представительный орган и законодательствовать сам.

2.7. Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. Выполняющие функции правительства военные советы после переворотов устанавливают исключительную централизованную систему управления. На места назначаются военные губернаторы, коменданты. Региональные органы управления и самоуправления распускаются. Органы местного самоуправления сохраняются обычно лишь в сельских общинах.

Еще по теме:

  • Ст 2631 ук рф Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств (ст. 2631 УК РФ) Основным объектом преступления являются общественные отношения, регламентирующие вопросы […]
  • Ооо усн кассовый Кассовый аппарат при УСН (упрощенной системе налогообложения). Кассовый аппарат при УСН (упрощенке) НУЖЕН. При этом совершенно не важно, кто находится на "упрощенке" - организация (ООО, ЗАО, ОАО. ) либо ИП (индивидуальный […]
  • Купить дом за материнский капитал красноярск Обсуждения ПРОДАЖА ДОМОВ, КВАРТИР.Красноярск и Кр.край. 212 сообщений Дом. Новочернореченский, 130км. от г. Красноярска, в центре поселка,50квм. высокие потолки, 3 комнаты, огород 4 сотки,рядом школа, больница, магазины,высокие […]
  • На предоставление имущественного вычета при покупке квартиры Налоговый вычет при покупке квартиры, дома, участка земли Онлайн-сервис НДФЛка.ру — ваша помощь при составлении декларации 3-НДФЛ! Этот документ необходим, если вы планируете получить налоговый вычет при покупке квартиры, дома или […]
  • Имущественный налоговый вычет с 2014 года Налоговый вычет при покупке квартиры, дома, участка земли Онлайн-сервис НДФЛка.ру — ваша помощь при составлении декларации 3-НДФЛ! Этот документ необходим, если вы планируете получить налоговый вычет при покупке квартиры, дома или […]
  • Ст 318-319 ук рф Статья 319 УК РФ. Оскорбление представителя власти (действующая редакция) Публичное оскорбление представителя власти при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением - наказывается штрафом в размере до сорока […]
  • Ст 130 ук рф утратила Статья 130 УК РФ. Утратила силу. - Федеральный закон от 07.12.2011 N 420-ФЗ. 9 декабря 2011 4 июля 2011 9 июня 2011 18 мая 2011 20 января 2011 Обсуждение статьи Вопросы по статье Здравствуйте. Водитель автомобиля мне - пешеходу - просто […]
  • Регистрация договор социального найма Подлежат ли государственной регистрации договоры социального найма жилья? («Российская юстиция», N 3, 2000) ПОДЛЕЖАТ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ДОГОВОРЫ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛЬЯ? Д. Потяркин, главный юрисконсульт Управления жилищной […]