Советы депутатов трудящихся их права и обязанности

Советы депутатов трудящихся их права и обязанности

от 28 ноября 1978 г. N 8460-IX

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В УКАЗ ПРЕЗИДИУМА

ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР «ОБ ОСНОВНЫХ ПРАВАХ И ОБЯЗАННОСТЯХ

ГОРОДСКИХ И РАЙОННЫХ В ГОРОДАХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ»

Президиум Верховного Совета СССР постановляет:

I. В целях приведения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 года «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, N 12, ст. 133) в соответствие с Конституцией СССР внести в этот Указ изменения и дополнения, изложив его в следующей редакции:

«ОБ ОСНОВНЫХ ПРАВАХ И ОБЯЗАННОСТЯХ ГОРОДСКИХ

И РАЙОННЫХ В ГОРОДАХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ

В целях дальнейшего повышения роли городских и районных в городах Советов народных депутатов в осуществлении задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, усиления их инициативы и ответственности за решение плановых и финансовых вопросов, за развитие местной промышленности, строительства, жилищного и коммунального хозяйства, улучшение социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения, укрепление социалистической законности, а также в целях дальнейшего развития демократических принципов деятельности этих Советов Президиум Верховного Совета СССР постановляет:

Статья 1. В соответствии с Конституцией СССР городской, районный в городе Совет народных депутатов как орган государственной власти в городе, городском районе решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвует в обсуждении вопросов районного, окружного, областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения, вносит по ним свои предложения.

Статья 2. Городской Совет народных депутатов руководит на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждает планы экономического и социального развития и бюджет города; осуществляет руководство подчиненными ему государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивает соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействует укреплению обороноспособности страны.

В городском подчинении находятся предприятия, учреждения и организации, обслуживающие преимущественно население города. Порядок передачи указанных предприятий, учреждений и организаций в городское подчинение устанавливается законодательством Союза ССР и союзной республики.

Руководство предприятиями, учреждениями и организациями городского подчинения осуществляется исполнительным комитетом городского Совета народных депутатов через его отделы и управления либо непосредственно. Отделы и управления исполнительного комитета городского Совета, а также предприятия, учреждения и организации, которыми исполнительный комитет руководит непосредственно, подчиняются в своей деятельности как городскому Совету и его исполнительному комитету, так и соответствующему вышестоящему органу государственного управления.

Статья 3. Городской Совет народных депутатов в пределах своих полномочий обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории; осуществляет контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координирует и контролирует их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Городской Совет по указанным в настоящей статье вопросам заслушивает доклады руководителей предприятий, учреждений и организаций, принимает по ним решения, в необходимых случаях вносит свои предложения в соответствующие вышестоящие органы.

Статья 4. В целях более активного участия предприятий и организаций в развитии городского хозяйства, повышения заинтересованности городских Советов народных депутатов в результатах работы предприятий и организаций в бюджеты городов передается часть прибылей предприятий и хозяйственных организаций республиканского, краевого, областного подчинения, расположенных на территории соответствующих городов.

Виды и размеры указанных в настоящей статье отчислений, порядок их поступления в бюджеты городов устанавливаются законодательством Союза ССР и союзной республики.

Статья 5. В ведении городских Советов народных депутатов сосредоточивается управление государственным жилищным фондом и объектами коммунального хозяйства, обслуживающими население городов, при одновременном укреплении материальной и ремонтно-строительной базы исполнительных комитетов городских Советов.

Условия и сроки передачи принадлежащего предприятиям, учреждениям и организациям жилищного фонда в городах, а также объектов коммунального хозяйства, обслуживающих население этих городов, устанавливаются Советом Министров Союза ССР и Советом Министров союзной республики.

Статья 6. Права и обязанности городского Совета народных депутатов определяются законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики в зависимости от отнесения города к категории городов республиканского (союзной или автономной республики), краевого, областного или районного подчинения. Отнесение города к категории подчинения производится в порядке, установленном законодательством союзной республики, с учетом численности населения города, его политического, экономического и культурного значения.

Статья 7. Городской Совет народных депутатов города республиканского, краевого, областного подчинения:

1) утверждает текущие и перспективные планы экономического и социального развития города, организует и контролирует их выполнение; утверждает отчеты о выполнении текущих и перспективных планов экономического и социального развития города; учитывает при разработке текущих и перспективных планов экономического и социального развития города наказы избирателей; утверждает текущие и перспективные плановые задания предприятиям, учреждениям и организациям городского подчинения, а также планы размещения, развития и специализации указанных предприятий, учреждений и организаций;

2) рассматривает планы размещения, развития и специализации предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, организаций и учреждений культуры, народного образования и здравоохранения вышестоящего подчинения, в необходимых случаях вносит свои предложения в соответствующие вышестоящие органы;

3) рассматривает проекты планов предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, расположенных на территории города, в части, касающейся землепользования, охраны природы, строительства, развития жилищного и коммунального хозяйства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления и местных строительных материалов, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения, в необходимых случаях вносит свои предложения в соответствующие вышестоящие органы, утверждает по этим вопросам сводные плановые показатели с включением их в план экономического и социального развития города;

4) обеспечивает составление балансов использования трудовых ресурсов, местных строительных материалов и топлива, баланса денежных доходов и расходов населения и других балансов, необходимых для планирования комплексного экономического и социального развития на территории города; осуществляет контроль за рациональным использованием минерально-сырьевых, лесных, водных и энергетических ресурсов;

5) утверждает бюджет города и организует его исполнение; учитывает при составлении бюджета города наказы избирателей; перераспределяет в необходимых случаях в процессе исполнения бюджета средства городского бюджета из раздела в раздел, а также перераспределяет ассигнования на заработную плату в пределах утвержденного фонда заработной платы; утверждает отчет об исполнении бюджета города;

6) направляет доходы, дополнительно полученные при исполнении городского бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам, на финансирование городского хозяйства и социально-культурных мероприятий, включая капитальные вложения, на строительство административных зданий и приобретение транспортных средств для исполнительных комитетов городского, районных в городе, поселковых и сельских Советов, на проведение капитального ремонта зданий исполнительных комитетов, их отделов и управлений, судебных органов, на приобретение для них инвентаря и оборудования, ремонт транспортных средств (изъятие из городского бюджета указанных средств, за исключением ассигнований, не использованных в связи с невыполнением плана по централизованным капитальным вложениям и плана развития сети социально-культурных учреждений, не допускается);

7) руководит работой по исчислению и взиманию государственных и местных налогов и сборов; в соответствии с законодательством устанавливает для отдельных плательщиков дополнительные льготы по государственной пошлине и подоходному налогу с населения;

8) рассматривает квартальные кассовые планы отделений Государственного банка СССР и принимает меры по их выполнению; принимает решения о предоставлении учреждениями Госбанка СССР и Стройбанка СССР денежных ссуд на индивидуальное жилищное строительство и ремонт домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, в пределах выделенного лимита; предоставляет отдельным гражданам в соответствии с законодательством льготы по государственному обязательному страхованию;

9) руководит промышленными предприятиями городского подчинения, утверждает итоги их финансово-хозяйственной деятельности, распределение в установленном порядке полученной прибыли; распределяет продукцию промышленных предприятий городского подчинения, произведенную из местного сырья, отходов и сырья собственных заготовок предприятий;

10) принимает меры по развитию производства товаров народного потребления и местных строительных материалов на базе местного сырья, с использованием нераспределяемых в централизованном порядке отходов производства предприятий, расположенных на территории города, а также по переработке продуктов сельского хозяйства; решает вопросы об использовании дополнительно выявленных ресурсов местного сырья, топлива и отходов промышленного и сельскохозяйственного производства;

11) оказывает помощь расположенным на территории города промышленным предприятиям вышестоящего подчинения в повышении эффективности производства и качества производимой продукции, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов, повышении производительности труда, улучшении социально-культурного и бытового обслуживания рабочих и служащих; дает подлежащие обязательному рассмотрению заключения по вопросам, связанным с расширением действующих и строительством новых промышленных предприятий, зданий и сооружений, вносит в необходимых случаях предложения об организации, реорганизации или ликвидации промышленных предприятий вышестоящего подчинения на территории города;

12) организует разработку проекта генерального плана города и проекта планировки пригородной зоны, рассматривает эти проекты и в установленном порядке представляет на утверждение в соответствующие вышестоящие органы государственного управления; утверждает проекты детальной планировки и проекты застройки районов, микрорайонов и других градостроительных комплексов, проекты инженерных сооружений и благоустройства города; осуществляет контроль за строительством, ведущимся на территории города; запрещает или приостанавливает строительство объектов жилищно-гражданского назначения, проводимое с нарушением требований законодательства;

13) руководит строительными организациями городского подчинения; организует жилищное, коммунальное, дорожное, культурно-бытовое строительство, строительство объектов просвещения, здравоохранения, торговли, общественного питания и других объектов за счет средств, выделяемых местным Советам; решает с согласия предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории города, вопросы о совместном использовании их средств, выделяемых на жилищное, коммунальное, дорожное, культурно-бытовое строительство, строительство объектов просвещения, здравоохранения, торговли и общественного питания, а также в необходимых случаях об объединении средств, выступает заказчиком или определяет заказчика по этим видам строительства; в установленном порядке назначает государственные приемочные комиссии, рассматривает и утверждает акты по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно-гражданского назначения, а также принимает участие в приемке в эксплуатацию других законченных строительством объектов, расположенных на территории города;

14) осуществляет государственный контроль за использованием всех земель на территории города; предоставляет и изымает земельные участки и разрешает земельные споры в случаях и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и союзной республики; контролирует осуществление землепользователями мероприятий по охране земель на территории города;

15) в пределах и в порядке, установленных законодательством, осуществляет государственное управление и государственный контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр на территории города; предоставляет полностью или частично в обособленное пользование водные объекты, разрешает споры о водопользовании; контролирует соблюдение всеми предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами установленного порядка пользования лесами, правил ведения лесного хозяйства; предоставляет горные отводы для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, разрешает споры по вопросам пользования недрами; обеспечивает проведение на территории города мероприятий по охране окружающей среды;

16) руководит жилищным и коммунальным хозяйством, а также благоустройством города; осуществляет контроль за состоянием и правильной эксплуатацией жилищного фонда, коммунальных предприятий и сооружений, принадлежащих предприятиям, учреждениям и организациям; привлекает в установленном порядке предприятия, учреждения и организации вышестоящего подчинения к участию в работе по благоустройству города и строительству дорог; осуществляет контроль за благоустройством территорий всех предприятий и организаций, расположенных на территории города;

17) распределяет жилищный фонд, принадлежащий Совету; контролирует правильность распределения жилой площади, а также утверждает совместные решения администрации и фабричных, заводских, местных комитетов профессиональных союзов о предоставлении жилой площади в домах государственных, кооперативных и иных общественных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; принимает решения об организации жилищно-строительных и иных кооперативов, осуществляет контроль за их деятельностью; выдает гражданам единые ордера на заселение жилой площади;

18) руководит городским транспортом, осуществляет контроль за деятельностью транспортных предприятий и организаций вышестоящего подчинения, предприятий и организаций связи по обслуживанию населения города; контролирует работу по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов;

19) руководит государственной и кооперативной торговлей, а также общественным питанием на территории города, предприятиями и организациями торговли и общественного питания городского подчинения; осуществляет контроль за работой предприятий и организаций торговли и общественного питания вышестоящего подчинения; утверждает плановые задания по товарообороту предприятиям и организациям торговли и общественного питания городского подчинения; руководит на территории города колхозными рынками; устанавливает в порядке и в пределах, определяемых законодательством, размеры разового сбора и ставки платы за услуги, оказываемые на колхозных рынках;

20) руководит бытовым обслуживанием населения, предприятиями и организациями бытового обслуживания городского подчинения, утверждает итоги их финансово-хозяйственной деятельности, распределение в установленном порядке полученной прибыли; осуществляет контроль за работой предприятий и организаций бытового обслуживания вышестоящего подчинения;

21) руководит делом народного образования, дошкольного и внешкольного воспитания детей; обеспечивает всеобщее обязательное среднее образование молодежи; принимает меры по укреплению связи школы с производством, улучшению трудового обучения, воспитания и профессиональной ориентации, по бесплатному обеспечению школьными учебниками учащихся общеобразовательных школ; осуществляет контроль за работой не состоящих на городском бюджете детских домов, детских дошкольных и внешкольных учреждений; решает в случаях и в порядке, установленных законодательством, вопросы о предоставлении гражданам льгот по содержанию детей в школах-интернатах, интернатах при школах, а также по плате за питание детей в школах (группах) с продленным днем; распределяет в установленном порядке фонд всеобуча; решает вопросы усыновления, а также опеки и попечительства над несовершеннолетними;

22) руководит культурно-просветительной работой, культурно-просветительными организациями и учреждениями городского подчинения, контролирует деятельность других организаций и учреждений культуры независимо от подчиненности; осуществляет контроль за использованием средств культфондов предприятий, учреждений и организаций и в необходимых случаях принимает по согласованию с ними меры к централизованному использованию указанных средств; руководит кинообслуживанием населения; осуществляет в соответствии с законодательством государственное управление и государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры;

23) руководит делом здравоохранения в городе, учреждениями здравоохранения городского подчинения; осуществляет контроль за работой учреждений здравоохранения вышестоящего подчинения; организует охрану материнства и детства; проводит мероприятия по обеспечению соблюдения санитарных правил содержания жилых и общественных зданий и надлежащего санитарного состояния города; обеспечивает проведение мероприятий по предупреждению распространения инфекционных заболеваний, а также по их ликвидации;

24) осуществляет государственный контроль за соблюдением правил по оздоровлению окружающей среды, обеспечению санитарной охраны водоемов, почвы и атмосферного воздуха;

25) руководит делом физической культуры и спорта; утверждает планы размещения на территории города спортивных зданий и сооружений независимо от подчиненности; принимает меры по развитию загородных зон массового отдыха, их оснащению и благоустройству, осуществляет контроль за использованием этих зон;

26) ведет учет и регулирует распределение трудовых ресурсов на территории города, принимает меры по их рациональному использованию; утверждает планы трудоустройства молодежи, оканчивающей общеобразовательные школы, и обеспечивает их выполнение всеми предприятиями, учреждениями и организациями; осуществляет контроль за соблюдением законодательства о труде, правил охраны труда и техники безопасности на предприятиях, в учреждениях и организациях; определяет по согласованию с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории города, время начала их работы; устанавливает дни и часы работы предприятий и организаций, связанных с обслуживанием населения;

27) руководит делом социального обеспечения; обеспечивает своевременное и правильное назначение и выплату установленных законодательством пенсий и пособий; решает вопросы опеки и попечительства над совершеннолетними лицами, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности; осуществляет контроль за работой органов врачебно-трудовой экспертизы;

28) образует городской комитет народного контроля и руководит его деятельностью;

29) обеспечивает соблюдение законов Союза ССР, союзной и автономной республики и других актов вышестоящих органов государственной власти и управления, охрану государственного и общественного порядка, социалистической собственности, прав и охраняемых законом интересов граждан, государственных учреждений, предприятий, кооперативных и иных общественных организаций; организует разъяснение законодательства населению;

30) отменяет в необходимых случаях приказы и распоряжения руководителей подчиненных Совету органов управления, а также предприятий, учреждений и организаций городского подчинения; приостанавливает исполнение противоречащих законодательству приказов и распоряжений руководителей предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения по вопросам землепользования, охраны природы, строительства, жилищного и коммунального хозяйства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления и местных строительных материалов, охраны и использования памятников истории и культуры, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения и сообщает об этом соответствующим вышестоящим органам;

31) обеспечивает своевременное и правильное рассмотрение и разрешение предложений, заявлений и жалоб граждан; проверяет состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на территории города, заслушивает по этим вопросам отчеты их руководителей;

32) принимает в случаях и в порядке, определяемых законодательством, решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность в установленных пределах;

33) обеспечивает соблюдение правил паспортной системы;

34) привлекает в необходимых случаях предприятия, учреждения и организации, а также население на борьбу со стихийными бедствиями и на ликвидацию их последствий;

35) обеспечивает исполнение Закона СССР о всеобщей воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, учреждениями и организациями; руководит гражданской обороной на территории города;

36) рассматривает и возбуждает ходатайства о награждении орденами и медалями СССР, присвоении почетных званий СССР, а также о награждении государственными наградами союзной и автономной республики.

Статья 8. Городской Совет народных депутатов города районного подчинения утверждает текущие и перспективные планы экономического и социального развития города, организует и контролирует их выполнение; утверждает отчеты о выполнении текущих и перспективных планов экономического и социального развития города; утверждает бюджет города и отчет о его исполнении, а также может осуществлять другие права и обязанности, предусмотренные статьей 7 настоящего Указа, в пределах, устанавливаемых законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Руководство деятельностью городских Советов народных депутатов городов районного подчинения осуществляет районный Совет народных депутатов.

Статья 9. Районный в городе Совет народных депутатов руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории района, деятельностью подчиненных Совету органов управления.

Районный в городе Совет утверждает текущие и перспективные планы экономического и социального развития района, организует и контролирует их выполнение; утверждает отчеты о выполнении текущих и перспективных планов экономического и социального развития района, утверждает бюджет района и отчет о его исполнении, руководит деятельностью предприятий и организаций бытового обслуживания, торговли и общественного питания районного подчинения, жилищным, коммунальным хозяйством и благоустройством района, культурно-просветительной работой, делом народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны государственного и общественного порядка.

Районный в городе Совет народных депутатов в пределах своих полномочий обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на территории района, осуществляет контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, координирует и контролирует их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Районный в городе Совет по вопросам, указанным в части третьей настоящей статьи, заслушивает доклады руководителей предприятий, учреждений и организаций, принимает по ним решения, в необходимых случаях вносит свои предложения в соответствующие вышестоящие органы.

Районный в городе Совет народных депутатов может осуществлять другие права и обязанности, предусмотренные статьей 7 настоящего Указа, за исключением тех прав и обязанностей, которые в соответствии с законодательством осуществляются городским Советом народных депутатов по решению вопросов общегородского значения и по обеспечению единства в развитии городского хозяйства.

Статья 10. Городской Совет народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью районных в городе Советов народных депутатов, имеет право отменять акты указанных Советов в случае несоответствия этих актов законодательству.

Руководство предприятиями, учреждениями и организациями районного подчинения осуществляется исполнительным комитетом районного в городе Совета народных депутатов через его отделы и управления либо непосредственно. Отделы и управления исполнительного комитета районного в городе Совета, а также предприятия, учреждения и организации, которыми исполнительный комитет руководит непосредственно, подчиняются в своей деятельности как районному в городе Совету народных депутатов и его исполнительному комитету, так и соответствующему вышестоящему органу государственного управления.

Статья 11. Городской, районный в городе Совет правомочен рассматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к его ведению законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Исключительно на сессиях решаются следующие вопросы:

признание полномочий депутатов; решение вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством; избрание исполнительного комитета, постоянных комиссий Совета и изменение их состава; отчеты о работе исполнительного комитета и постоянных комиссий;

заслушивание сообщений депутатов о выполнении ими депутатских обязанностей, решений и поручений Совета и его органов;

образование отделов и управлений исполнительного комитета, утверждение и освобождение от должности их руководителей; образование городского, районного комитета народного контроля, утверждение его состава, назначение и освобождение от должности председателя комитета народного контроля; образование при исполнительном комитете комиссий, предусмотренных законодательством; избрание городского суда и изменение его состава; утверждение председателя районного (городского) народного суда;

утверждение текущих и перспективных планов экономического и социального развития города, района и отчетов о выполнении планов;

рассмотрение и утверждение плана мероприятий по выполнению наказов избирателей;

рассмотрение запросов депутатов и принятие решений по запросам;

утверждение бюджета города, района и отчета о его исполнении; утверждение решений исполнительного комитета о направлении доходов, дополнительно полученных при исполнении городского, районного в городе бюджета, а также сумм превышения доходов над расходами, образующихся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам;

рассмотрение проекта генерального плана города и проекта планировки пригородной зоны и представление их на утверждение в соответствующие вышестоящие органы государственного управления.

Законодательством союзной и автономной республики могут быть предусмотрены и другие вопросы, решаемые исключительно на сессиях городских и районных в городах Советов народных депутатов.

Статья 12. Исполнительным и распорядительным органом городского, районного в городе Совета народных депутатов является избираемый им из числа депутатов исполнительный комитет.

Исполнительный комитет не реже одного раза в год отчитывается перед городским, районным в городе Советом, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.

Исполнительный комитет непосредственно подотчетен как городскому, районному в городе Совету, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу.

Исполнительный комитет городского, районного в городе Совета народных депутатов вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Совета.

Исполнительный комитет городского, районного в городе Совета народных депутатов:

созывает сессии Совета и обеспечивает их подготовку; координирует работу постоянных комиссий Совета; оказывает депутатам содействие в осуществлении их полномочий;

разрабатывает и вносит в Совет текущие и перспективные планы экономического и социального развития города, района, бюджет города, района; принимает меры по осуществлению планов и бюджета; представляет Совету отчеты о выполнении планов и исполнении бюджета;

представляет на рассмотрение Совета план мероприятий по выполнению наказов избирателей и организует их исполнение, информирует депутатов и население о ходе выполнения наказов;

руководит отделами и управлениями исполнительного комитета, предприятиями, учреждениями и организациями городского, районного подчинения;

в период между сессиями Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии назначает исполняющими обязанности и освобождает от исполнения обязанностей руководителей отделов и управлений исполнительного комитета;

назначает и освобождает от должности иных руководящих работников отделов и управлений исполнительного комитета, руководителей предприятий, учреждений и организаций городского, районного подчинения (согласно перечню должностей, утверждаемому исполнительным комитетом Совета по согласованию с вышестоящим органом государственного управления).

Исполнительный комитет городского, районного в городе Совета может принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению его отделов и управлений.

Статья 13. Назначение и освобождение от должности руководителей находящихся в вышестоящем подчинении предприятий и организаций торговли, общественного питания и бытового обслуживания, органов жилищного и коммунального хозяйства, организаций и учреждений здравоохранения, социального обеспечения и культуры, расположенных на территории города, района и имеющих важное значение для обслуживания населения данного города, района, производится только по согласованию с исполнительным комитетом соответствующего городского, районного в городе Совета народных депутатов.

Статья 14. Отделы и управления исполнительного комитета городского, районного в городе Совета народных депутатов образуются городским, районным в городе Советом народных депутатов.

Перечень отделов и управлений исполнительного комитета городского, районного в городе Совета и порядок их образования устанавливаются законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики.

Отделы и управления исполнительного комитета городского, районного в городе Совета состоят на бюджете или на хозяйственном расчете.

Компетенция отделов и управлений исполнительного комитета городского, районного в городе Совета народных депутатов определяется Положениями, утверждаемыми Советом Министров союзной и автономной республики.

Статья 15. Городской, районный в городе Совет народных депутатов принимает решения в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики, обеспечивает их исполнение, осуществляет контроль за проведением решений в жизнь. Решения городского, районного в городе Совета обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.

Городской, районный в городе Совет и его исполнительный комитет в случае невыполнения их решений руководителями предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения входят в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на этих руководителей дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения их от занимаемых должностей. Результаты рассмотрения представлений должны быть сообщены городскому, районному в городе Совету или его исполнительному комитету не позднее чем в месячной срок.

Статья 16. Городской, районный в городе Совет народных депутатов избирает из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению городского, районного в городе Совета, а также для содействия проведению в жизнь решений Совета, контроля за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Рекомендации постоянных комиссий городского, районного в городе Совета подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения или о принятых мерах должно быть сообщено комиссиям в установленный срок.

Статья 17. Депутат городского, районного в городе Совета народных депутатов на время сессии Совета и заседания исполнительного комитета, в состав которого он избран, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением среднего заработка по месту постоянной работы.

Депутат городского, районного в городе Совета пользуется на территории города правом бесплатного проезда на автомобильном и водном транспорте республиканского подчинения и на всех видах городского пассажирского транспорта (за исключением такси).

Депутат городского, районного в городе Совета не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации, исключен из колхоза или переведен в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу без предварительного согласия Совета, а в период между сессиями — без предварительного согласия исполнительного комитета Совета.

Депутат городского, районного в городе Совета не может быть на территории Совета привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия городского, районного в городе Совета, а в период между сессиями — без согласия его исполнительного комитета.

Решение городского, районного в городе Совета или его исполнительного комитета по вопросу, указанному в части четвертой настоящей статьи, может быть отменено соответственно вышестоящим Советом или его исполнительным комитетом с передачей вопроса на повторное рассмотрение Совета. Если Совет подтвердит первоначальное решение, вопрос может быть решен по существу краевым, областным Советом народных депутатов, Президиумом Верховного Совета автономной или союзной республики по представлению соответственно прокурора края, области, республики.

Депутату городского, районного в городе Совета обеспечиваются и другие гарантии депутатской деятельности, установленные законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики.

Статья 18. Деятельность городского, районного в городе Совета народных депутатов строится на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Городской, районный в городе Совет работает в тесном контакте с городскими, районными в городе органами общественных организаций.

Статья 19. Городской, районный в городе Совет народных депутатов осуществляет свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, организует широкое участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, развивает общественную самодеятельность населения, руководит добровольными народными дружинами по охране общественного порядка, товарищескими судами, другими органами общественной самодеятельности, выносит наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекает их в работу постоянных комиссий, исполнительного комитета и других подотчетных Совету органов, содействует работе местных добровольных обществ.

Городской, районный в городе Совет систематически информирует население о своей деятельности, работе постоянных комиссий, исполнительного комитета, его отделов и управлений путем регулярных выступлений депутатов Совета, работников исполнительного комитета, его отделов и управлений в трудовых коллективах и по месту жительства граждан, а также через печать, радио и телевидение.

Статья 20. Городской, районный в городе Совет народных депутатов, кроме прав и обязанностей, предусмотренных настоящим Указом, осуществляет и другие права и обязанности в соответствии с законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики.

Статья 21. Городской, районный в городе Совет народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью поселковых и сельских Советов народных депутатов, территория которых входит в состав территории, объединяемой городским, районным в городе Советом народных депутатов, имеет право отменять акты указанных Советов в случае несоответствия этих актов законодательству .».

II. Поручить Президиумам Верховных Советов союзных республик привести законодательство союзных республик в городских и районных в городах Советах народных депутатов в соответствие с настоящим Указом.

Советы депутатов трудящихся их права и обязанности

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

АР
С506 Смирнова, К. С. (Карина Сергеевна).
Местные Советы депутатов трудящихся в советском
государстве периода «оттепели», 1953 — 1964 гг. :Историко-
правовое исследование : Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.01 — Теория и история государства и
права ; История учений о праве и государстве /К. С.
Смирнова ; Науч. рук. И. В. Упоров. -Ростов-на-Дону,2009. —
27 с. -Библиогр. : с. 27.5. ссылок Материал(ы):

    Местные Советы депутатов трудящихся в советском государстве периода «оттепели», 1953 — 1964 гг. :Историко-правовое исследование.
    Смирнова, К. С.

Смирнова, К. С.
Местные Советы депутатов трудящихся в советском государстве периода «оттепели», 1953 — 1964 гг. :Историко-правовое исследование : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена особым значением института местного самоуправления в системе власти и общества как основы любого демократического государства. В то же время постоянное реформирование местного самоуправления в постсоветской России свидетельствует о нерешенности многих стоящих перед ним задач, значительная часть которых связана с проблемой эффективного взаимодействия власти и общества. Такое положение в немалой степени объясняется тем, что в недостаточной мере был учтен опыт формирования и деятельности местных органов власти (местных Советов депутатов трудящихся) предшествующего времени. В частности, это касается периода так называемой «оттепели», который охватывает, по мнению многих историков, временной промежуток с 1953 г . (после смерти И.В. Сталина) до 1964 г . и связывается с именем Н.С. Хрущева. Особенности данного периода развития местных Советов депутатов трудящихся в отечественной историографии раскрыты недостаточно, что привело к возникновению в ней определенного пробела, отчасти заполнить который предполагается настоящей работой. При этом изучение организационно-правовых основ функционирования местных Советов в период «оттепели» представляется важным для того, чтобы избежать повторения ошибок в настоящее время. Это касается, в частности, объема прав, передаваемых на уровень местной власти, источников финансирования местных бюджетов, соотношения полномочий представительных и исполнительных органов в городах и районах. В советском государстве указанные и другие вопросы также были актуальными и находили определенные, во многом противоречивые решения, изучение которых применительно к современности, безусловно, обогатило бы арсенал применяемых методов при совершенствовании муниципально-правовых отношений на современном этапе.

Вместе с тем всесторонний историко-правовой анализ исследуемого периода до настоящего времени отсутствовал либо носил фрагментарный характер. Во многом данное утверждение объективно и обусловливается тем, что политизация системы Советов депутатов трудящихся последних созывов накануне распада СССР в 1991 г . сделала использование опыта советских органов сменившей его властью проблематичным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Советов, отчего данная тема сразу оказалась на периферии историко-правовых исследований, где, по сути, находится и до сих пор. Более того, в общественно-политическом сознании возникло и в значительной мере сохраняется до сих пор неприятие вообще понятия «Советы», которое чаще всего ассоциируется с коммуни-

стическим режимом. В результате опыт местных Советов депутатов трудящихся периода «оттепели» оказался невостребованным, несмотря на то, что истоками института местного самоуправления, сформированного в 1990-х гг., являются именно местные Советы. О непосредственности этой связи свидетельствует, в частности, тот факт, что многие бывшие работники Советов после их ликвидации в начале 1990-х гг. довольно быстро стали муниципальными служащими, депутатами представительных органов городов и районов, главами муниципальных образований.

Отсюда следует, что сегодня уже существуют необходимость и реальная возможность объективного историко-правового анализа советской системы местной власти в период «оттепели» с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников. Речь идет, прежде всего, о содержании законов о вопросах деятельности местных Советов, правовом положении депутатов, полномочиях представительных и исполнительных органов местных Советов. Анализ деятельности Советов и попыток их реформирования в период «оттепели» позволяет выявить причины и сущность кризиса советской системы. Экономические трудности, вызванные падением уровня производства, сопровождались обострением противоречий в политической системе, обусловленных несоответствием конституционных положений и реального функционирования политических структур и прежде всего местных Советов (достаточно назвать, например, протестное выступление рабочих в Новочеркасске в 1961 г .). Следует также изучить и теоретические изыскания начала 1960-х гг., в частности, речь идет о Программе КПСС, принятой XXII съездом КПСС в 1961 г ., в которой значительное место отводилось институту местного самоуправления, который должен был заменить в перспективе (в коммунистическом обществе) органы власти. Исходя из этого постулата, определялось и развитие местных Советов депутатов трудящихся, что, как показало время, оказалось утопией. Тем не менее, опыт попытки создания института местного самоуправления может быть полезен для современности, учитывая, что речь идет об одной и той же стране. Это лишний раз свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.

Привлечение современных научных разработок и исследование нормативно-правовых актов, решений руководящих органов КПСС, имевших в рассматриваемый период решающее значение, позволяют выйти на новый теоретический уровень осмысления проблемы советской политической системы и местных Советов как ее основного элемента в контексте реформирования современного института местного самоуправления. Все эти обстоятельства обуславливают актуальность избранной темы и необходимость дополнительного ее исследования в рамках науки истории права и государства.

Степень разработанности темы. Заявленная проблематика исследования находила отражение в трудах ученых как до, так и после распада СССР. Естественно, что больше всего трудов выходило в рассматриваемый период — с 1953 по 1964 гг. Так, деятельность местных Советов депутатов трудящихся в различных аспектах исследовали такие ученые, как A.M. Бакурский, Д.Н. Бахрах, В.М. Беца, М.П. Георгадзе, A.M. Каландадзе, М.Г. Кириченко, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Г.И. Козлов, А.С. Конев, B.C. Пронина, В.П. Кравцов, С.М. Моздыр, К.Е. Федонюк и др. Данные авторы преимущественно делали акцент на реализации местными Советами депутатов трудящихся отдельных функций, возложенных на Советы, в частности, по развитию экономики, социальной сферы и т.д. В тот период времени значительный вклад в освещение проблематики внес А.И. Лепешкин, опубликовавший ряд крупных работ, в которых проанализировал тенденции развития местных Советов депутатов трудящихся. После смещения Н.С. Хрущева с руководящего поста в 1964 г . и до середины 1980-х гг. интерес исследователей (историков и теоретиков права и государства) к вопросам деятельности местных органов власти заметно уменьшился, во всяком случае, специальных работ не проводилось. Вместе с тем, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Б.Н. Гобричидзе, Т.М. Говоренкова и другие ученые затрагивали эту тему, но, как правило, фрагментарно, в контексте более общих вопросов, в частности, находили отражение такие аспекты, как компетенция местных Советов депутатов трудящихся, правовой статус депутата местного Совета, методы деятельности комиссий местных Советов и др. Нужно также иметь в виду, что работы, изданные в советский период, несли на себе отпечаток коммунистической идеологии, и с этой точки зрения объективность исследований была не полноценна. Так, в указанных работах неизменно подчеркивалась руководящая роль КПСС в организации деятельности местных Советов депутатов трудящихся, однако данное обстоятельство не умаляет значимости трудов названных и других авторов с точки зрения их важности для понимания института местных Советов депутатов трудящихся. В постсоветский период интерес к периоду «оттепели» в целом несколько оживился. Деятельность местных Советов депутатов трудящихся советского государства, функционировавших в эти годы, стала изучаться с точки зрения становления в России местного самоуправления, то есть в рамках муниципального права. Например, к данным вопросам обращались: Л.В. Бутько, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, СО. Гаврилов, К.Ф. Шеремет и др. Однако в работах указанных и других авторов вопросы, связанные с деятельностью Советов депутатов трудящихся в период «оттепели», затрагивались в основном фрагментарно (зачастую с критических позиций, в том числе указывалось на низкий уровень де-

мократии при формировании местных Советов, подчиненность местных Советов вышестоящим Советам депутатам трудящихся и т.д.), временные рамки, как правило, были шире, чем заявленные в данном исследовании. Соответственно, еще многие вопросы деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» остаются малоизученными с позиций современного уровня науки истории права и государства, и автор предпринял попытку определенным образом восполнить возникший пробел.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период, последовавший после смерти И.В. Сталина, с марта с 1953 г . и до октября 1964 г ., когда был смещен со своего поста новый советский лидер, идеолог и практик «оттепели» Н.С. Хрущев. Выбор этих хронологических границ определен тем, что в их рамках советское общество претерпело значительные качественные изменения, связанные со смягчением карательной политики, расширением демократических начал в деятельности органов власти разных уровней, в том числе и прежде всего местных Советов депутатов трудящихся, неудавшимися экспериментами по изменению методов управления народным хозяйством, формированием утопической программы построения в СССР основ коммунистического общества. После ухода с политической арены Н.С. Хрущева многие его проекты были свернуты, и это обстоятельство позволяет достаточно четко определить верхнюю и нижнюю границы хронологических рамок.

Объектом диссертационного исследования является процесс развития института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» (1953-1964 гг.), а его предметом — порядок формирования местных Советов депутатов трудящихся в указанный период, их нормативно-правовая база, структура, практика деятельности, механизм влияния на местные органы власти со стороны различных структур КПСС, соответствующие научные труды.

Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы в рамках историко-правового исследования выявить основные тенденции развития системы местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» и на этой основе предложить ряд направлений совершенствования института местного самоуправления в современной России.

Цель диссертационного исследования реализуется посредством решения следующих основных задач:

— проанализировать процесс формирования «оттепели» как состояния советского общества после завершения периода культа личности И.В. Сталина;

— определить значение местных Советов депутатов трудящихся в контексте официальной идеологии построения коммунизма;

— раскрыть руководящую роль КПСС как важнейший принцип функционирования местных Советов депутатов трудящихся;

— изучить отражение содержания деятельности Советов депутатов трудящихся в партийных документах в годы «оттепели»;

— исследовать законодательство, регулирующее деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и процесс его обновления на рубеже 1960 г .;

— раскрыть полномочия местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» и организационно-правовой механизм их реализации;

— раскрыть виды, структуру местных Советов депутатов трудящихся и содержание их полномочий;

— исследовать организацию деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся по основным направлениям социально-экономического развития;

— проанализировать правовое регулирование и практику выборов депутатов местных Советов депутатов трудящихся, их правовой статус и формы осуществления депутатских полномочий;

— на основе положительного опыта функционирования местных Советов по отдельным вопросам разработать соответствующие предложения по совершенствованию института местного самоуправления в современной России.

Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов. Диссертант обращался к материалам, опубликованным в средствах массовой информации, мнениям экспертов, публицистическим работам, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика, что предоставляет возможность углубить анализ тенденций развития местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели», проследить эволюцию нормативно-правового регулирования их деятельности, лучше изучить проблему реализации основных полномочий местных Советов.

Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали институт местных Советов депутатов трудящихся в 1953-1964 гг. (Конституция СССР 1936 г ., Конституция РСФСР 1937 г ., положения о краевых (областных), городских, районных, сельских Советах депутатов трудящихся и др.), правоприменительные акты в данной сфере, другие официальные документы, включая резолюции партийных форумов, в том

числе принятые на XX и XXII съездах, которыми определялись важнейшие концептуальные решения развития советского общества. В работе были использованы также архивные материалы.

Научная новизна исследования определяется тем, что впервые с позиций современных представлений о местном самоуправлении осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» (1953-1964 гг.). Автор определил роль местных Советов депутатов трудящихся в планах построения коммунизма в СССР, в котором Советы должны были стать основой общественного самоуправления. Раскрыт механизм руководства местными Советами депутатов трудящихся со стороны КПСС. Выявлены особенности законодательного регулирования института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели». Показано влияние соподчиненности местных Советов депутатов трудящихся разных уровней на эффективность их деятельности. Сформулированы те аспекты политики советского строительства на местном уровне, в которых отражаются административно-командные методы управления советским обществом. Систематизированы правовой статус депутатов местных Советов депутатов и формы его реализации.

В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:

1. В контексте провозглашенной стратегии построения в СССР коммунистического общества общий вектор развития местных Советов депутатов трудящихся заключался в том, что они должны утратить статус органов государственной власти и всецело превратиться в структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества, без каких бы то ни было политических функций. Этот фундаментальный тезис, закрепленный в Программе КПСС, принятой в период «оттепели» XXII партийным съездом, противоречил, однако, другим программным целям, где говорилось о дальнейшем укреплении роли Советов. В результате такого противоречия в теоретико-правовой доктрине советской государственности место Советов в перспективе оказывалось недостаточно определенным.

2. В рассматриваемый период деятельность местных Советов депутатов трудящихся направлялась руководящими указаниями КПСС в виде решений ее Центрального комитета и съездов, и в этом смысле самостоятельность Советов как органов государственной власти существенно ограничивалась, несмотря на то, что формально, в соответствии с конституционными нормами, именно Советы олицетворяли собой высшую народную власть на местах. Вместе с тем в партийных решениях объективно ставились и предписывались к исполнению немало действительно

важных для жизни людей вопросов, причем ряд из них актуален до сих пор, и в этом смысле опыт руководства местными Советами заслуживает внимания современного российского законодателя, поскольку задачи, ставившиеся перед местной властью, в большинстве своем отражают проблемы функционирующих в современной России органов местного самоуправления.

3. Законодательство о местных Советах в период «оттепели» развивалось в пассивном режиме. Новые союзные акты, регулирующие деятельность местных Советов депутатов трудящихся, не принимались, и, соответственно, действовали законы, принятые еще в довоенный период. Развитию такой ситуации способствовал ряд факторов: Н.С. Хрущев и его сторонники, несмотря на разоблачение культа личности И.В. Сталина, сохраняли приверженность социалистической идее и, соответственно, Конституции СССР 1936 г . (Конституции РСФСР 1937 г .); в послесталинское время для властвующей элиты более актуальными были другие проблемы, прежде всего борьба за власть; новая «оттепелевская» власть намеревалась принять новую Конституцию СССР, и уже на ее основе разработать новое законодательство о местных Советах, но этот проект так и не был осуществлен. В результате в период «оттепели» соответствующие акты (положения о местных Советах) были приняты лишь в некоторых союзных республиках, однако ничего принципиально нового они не содержали: в основном речь шла о детализации нескольких норм прежних актов и обновлении устаревшей терминологии.

4. В проекте новой Конституции СССР, разработанном в период «оттепели», содержался ряд норм, регулировавших вопросы местной власти существенно по-иному. В частности, предусматривался институт народных депутатов, при этом на каждых выборах должно было обновляться не менее 1/3 депутатов, в один и тот же Совет можно было избираться не более трех раз подряд. Местные Народные Советы, как и ранее, входили в систему государственной власти, они были подконтрольны и подотчетны непосредственно избирателям. Предусматривалось повышение самостоятельности местных Советов: в частности, местные Народные Советы могли окончательно решать все вопросы местного значения в пределах своей компетенции, и, таким образом, предполагалось покончить с действовавшей предшествующие десятилетия вертикалью власти, когда вышестоящие Советы могли отметить решения нижестоящих Советов. Такой подход свидетельствовал об изменениях во взглядах Н.С. Хрущева, под руководством которого разрабатывался проект Конституции СССР, на организацию политической власти на местах. Однако в условиях административно-командной системы управления эти и другие подобные им идеи не получили поддержки властной элиты.

5. В период «оттепели» организация деятельности представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся регулировалась неравномерно. Так, в отношении представительных органов местных Советов действовало значительно меньшее количество правовых норм, и те имели в основном общий характер, касающийся определения полномочий и сроков созыва сессий местных Советов депутатов трудящихся. И, напротив, деятельность исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся, находившихся в жесткой «вертикали» соподчиненности с исполкомами других уровней, находила подробное отражение в нормах конституционного и административного права. Приоритет исполкомов в системе властеотношений на местном уровне облегчал реализацию решений, принимаемых партийными инстанциями и высшими органами власти СССР.

6. Важнейшей формой деятельности местных Советов были образуемые ими постоянные комиссии. По поводу их роли в период «оттепели» проводилась довольно активная дискуссия, в частности, предлагалось ограничить численный состав привлекаемого актива постоянных комиссий (не более одной трети от числа самих депутатов), придать решениям комиссий общеобязательный, то есть властный характер, и др. В целом, в большинстве работ явно переоценивалась роль постоянных комиссий, что можно объяснить общими программными установками XXII съезда КПСС на строительство коммунизма, при котором в управлении обществом должны были участвовать «широкие массы трудящихся». Другие провозглашенные формы организационно-массовой работы местных Советов (депутатские группы, депутатские посты и др.) оказались недостаточно эффективными. Основная причина заключалась в том, что при организации их деятельности не учитывалось то обстоятельство, что управление любой сферой социально-экономического развития предполагает, прежде всего, профессиональный подход к делу, при котором безграничное расширение депутатских общественных формирований, которые часто дублировали друг друга, шло вразрез с профессиональным подходом. Вместе с тем заслуживает внимания своеобразная «кооперация» депутатов разных уровней на территории местного Совета.

7. Действующее в период «оттепели» избирательное законодательство содержало в основном своем объеме общепринятые положения о выборах представителей местной власти. Однако наличие ряда явно антидемократических норм (ограниченный перечень субъектов выдвижения кандидатов в депутаты, отсутствие в нем инициативы граждан по месту жительства, возможности самовыдвижения, отсутствие права обжаловать решения избиркомов в судебном порядке) не позволяет в целом говорить о демократическом характере избирательного права, если исходить из об-

щепризнанных понятий демократии, которые сложились к тому времени в мире, и тем более, если учитывать, что у советского избирателя не было альтернативы, поскольку на практике кандидат по округу был один и к тому же должен был быть предварительно одобренным в партийных инстанциях. Вместе с тем нельзя не отметить и того, что действующее тогда избирательное право, наконец, освободилось, от классового признака, и если рассматривать его в динамике развития советского государства, то в этом случае можно говорить об определенной позитивной оценке.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории Российского государства и права в советское время. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представлять определенный научный интерес в изучении истории органов власти и управления государства в целом и в сфере деятельности местных органов власти в частности.

Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы: в законотворчестве для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей институт местного самоуправления, в практической деятельности органов местной власти, в процессе преподавания в образовательных учреждениях высшего профессионального образования по предметам «История отечественного государства и права», «Муниципальное право», в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем функционирования публичной власти на низовом, местном уровне.

Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории государства права, деятельности органов публичной власти в Краснодаре, Нальчике, Ростове-на-Дону, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2005-2008 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в высших учебных заведениях. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по истории государства и права России.

Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая глава «Либерализация общественно-политических отношений в СССР в середине 1950-х гг. и ее влияние на развитие института местных Советов депутатов трудящихся в последующее время» включает в себя три параграфа.

В первом параграфе «Формирование «оттепели» как состояния советского общества после завершения периода культа личности Сталина и значение в нем местных Советов депутатов трудящихся в контексте официальной идеологии построения коммунизма» отмечается, что более двадцати лет (с начала 1930-х г.) в СССР имели место жесткие административно-командные общественные отношения, сложившиеся в период культа личности Сталина. После его смерти 5 марта 1953 г . начался новый этап, который получил с легкой руки советского писателя И. Эренбурга название «оттепель».

Далее автор раскрывает сущность основных общественно-политических и социально-экономических процессов, характеризующих данный период послевоенной истории нашей страны, в том числе показывается процесс «вхождения» Н.С. Хрущева на властный олимп. В частности, указывается, что в это время предпринимались попытки устранить крайности, наиболее одиозные проявления тоталитарной системы, в том числе прекращается политика массовых репрессий, предпринимаются попытки значительных реформ в промышленности и в сельском хозяйстве, проводятся важные меры по повышению материального благосостояния населения. В целом была существенно скорректирована внутренняя политика советского государства. По основным направлениям ее развития у советских руководителей высшего ранга не было тогда принципиальных разногласий. Автор указывает также на предпосылки начавшихся общественно-политических изменений, поскольку одна лишь смерть Сталина сама по себе не могла объяснить крутого поворота во внутренней политике СССР. Проанализировав разные точки зрения, диссертант обозначает свою позицию относительно этих событий. Он отмечает, что все названные преобразования были во многом ограниченными и непоследовательными, они не посягали на основополагающие институты сложившейся политико-экономической системы — монополию партийно-бюрократической номенклатуры на экономические ресурсы и власть.

Указанные особенности относятся и к институту местных Советов депутатов трудящихся. Так, был провозглашен курс на демократизацию жизни общества, в том числе расширение функций местных Советов депутатов трудящихся. Заметно расширился круг вопросов, обсуждаемых на сессиях Советов. Стали систематически обсуждаться отчеты ис-

полнительных комитетов, их отделов и управлений, важнейшие вопросы развития местного хозяйства, жилищного и культурно-бытового строительства, укрепления общественного порядка и др.

Далее в контексте провозглашенной стратегии развития в СССР коммунистического общества затрагиваются вопросы о роли в этом процессе местных Советов депутатов трудящихся. В общем векторе их дальнейшего развития прогнозировалось, что вскоре они перестанут быть органами государственной власти и всецело превратятся в структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества, без каких бы то ни было политических функций. Отмирание государственных органов, согласно теории построения коммунизма, представлялось как постепенное исчезновение государственного аппарата, передача его функций общественным органам и самому населению. Партийная печать в своих призывах стимулировала этот процесс. Так, в одной из передовиц главного партийного журнала «Коммунист» отмечалось, что «насущные потребности коммунистического строительства, задачи подготовки условий перехода к коммунистическому самоуправлению требуют вовлечения в дело управления все более широких масс трудящихся, дальнейшего развития общественных, самодеятельных начал в Советах»[1]. Далее в работе указывается на то, что определенность в этом вопросе стала возможной к началу XXII съезда КПСС, на котором была принята новая редакция Программы КПСС.

На основе этого общего стратегического пути формулировались соответствующие задачи, которые ставились в области управления обществом, где Советы играли важнейшую роль. Так, в той же Программе КПСС была выделена специальная глава «Советы и развитие демократических принципов государственного управления» (глава 1 раздела III «Задачи партии в области государственного строительства и дальнейшего развития социалистической демократии»). Указывалось, в частности, что «в ходе коммунистического строительства будет повышаться роль Советов, которые являются всеохватывающей организацией народа, воплощением его единства. Сочетая в себе черты государственной и общественной организации, Советы все более выступают как общественные организации при широком и непосредственном участии масс в их деятельности. Партия считает необходимым совершенствовать формы народного представительства и развивать демократические принципы советской избирательной системы».

Однако отмеченные и другие программные положения так и не найдут своего воплощения, хотя сами по себе многие из них заслуживают

внимания современного законодателя. Во всяком случае, применительно к институту местного самоуправления, в частности, подчеркивалось, что должна усиливаться роль постоянных комиссий Советов, должно быть введено в практику периодическое освобождение депутатов от служебных обязанностей для работы в комиссиях. Однако, по мнению диссертанта, данный подход был явно неоправданным. Дело в том, что депутаты местных Советов работали на общественных началах, и осуществлять текущую управленческую и распорядительную деятельность по решению многочисленных вопросов местного значения в таком режиме было просто невозможно. Тем не менее, этот вопрос, отраженный в Программе КПСС, сохраняет актуальность и до настоящего времени: и сегодня, как и в годы «оттепели», депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия на непостоянной основе; предлагаются разные варианты его решения, но практических изменений пока нет.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что именно в хрущевские времена было реанимировано понятие «местное самоуправление» применительно к советской действительности, а если еще точнее, то применительно к местным органам власти. Так, в Программе КПСС указывалось, что «расширятся права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления). Они будут окончательно решать все вопросы местного значения». Это был именно тот принцип, который в настоящее время действует при определении полномочий органов местного самоуправления с соответствующим закреплением в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем диссертант отмечает явную утопичность многих программных целей. В этом контексте, конечно же, были нереальными мечты Хрущева о том, что в течение всего двадцати лет в стране сложится ситуация, когда «все граждане будут принимать участие в управлении общественными делами, в результате широчайшего развития социалистической демократии общество подготовится к полному осуществлению принципов коммунистического самоуправления»[2]. Не смогли противостоять такого рода прожектам и ученые. И хотя некоторые из них высказывались осторожно, но в целом научная общественность «всецело одобряла» и обосновывала партийные установки, в том числе относящиеся к будущему местных Советов депутатов трудящихся.

Во втором параграфе «Руководящая роль КПСС как важнейший принцип функционирования местных Советов депутатов трудящихся и отражение содержания их деятельности в партийных документах в годы «оттепели»» отмечается, что в организации деятель-

ности местных Советов депутатов трудящихся в период хрущевской «оттепели» существенную роль играла КПСС, которая определялась и фактически, и конституционно (ст. 126 Конституции СССР 1936 г ., ст. 130 Конституции РСФСР 1937 г .). Причем специальные руководящие решения партийных органов по вопросам деятельности местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» стали приниматься далеко не сразу (первое постановление ЦК КПСС было принято лишь в 1957 г .) — для правящей верхушки было трудно в напряженное время, непосредственно после смерти И.В. Сталина, размышлять о роли местных Советов депутатов трудящихся в те дни, когда речь шла о дальнейшей судьбе многих руководящих персоналий, о направлениях будущего развития страны. Это не означает, что ЦК партии совсем не обращал внимания на местные Советы депутатов трудящихся, однако оно некоторым образом растворялось в партийных документах более общего характера, в которых затрагивались вопросы деятельности не только местных Советов депутатов трудящихся, но и других звеньев и уровней власти и управления. В этом контексте диссертант анализирует ряд партийных документов, выявляет руководящие партийные указания в части совершенствования деятельности Советов. Так, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата» 1954 г . указывалось, что в работе партийного и государственного аппаратов сложилась вредная бюрократическая практика, выражающаяся в том, что основное внимание и силы партийных, советских и хозяйственных кадров сосредоточиваются не на конкретном, живом деле по организации трудящихся масс на борьбу за выполнение решений партии и правительства, а на составлении различных многочисленных директив, резолюций, справок, писем и отчетов. Соответственно, важнейшей задачей всех партийных, советских, хозяйственных и профсоюзных организаций является «всемерное улучшение, удешевление и совершенствование деятельности государственного аппарата, с тем, чтобы с меньшим числом людей успешнее вести работу в органах государственного управления». Надо отметить, что формулировки носили общий, практически не проверяемый характер.

Следующий рубеж в развитии советской системы местного управления связывается с XX партсъездом, который сделал реальный поворот к демократизации общественно-политической жизни в стране. Однако не нужно забывать о том, что на этом съезде (хотя он и остался в истории в основном по причине незапланированного доклада Н.С. Хрущева о культе личности в конце работы съезда) в течение нескольких дней рассматривались обычные для таких форумов вопросы (надо сказать, что в

выступлениях, включая и запланированный доклад съезду Н.С. Хрущева, не было и намека на культ личности, о Сталине говорилось не иначе, как в восхвалительных тонах, что свидетельствует о непростой моральной обстановке в среде руководящей элиты). И в рамках текущих вопросов затрагивался также вопрос о работе Советов, однако, внимание на этом не акцентировалось. В частности, съезд обязал Советы всех уровней, а также в общем виде, «бдительно стоять на страже законности, решительно и сурово пресекать всякие проявления беззакония, произвола, нарушения социалистического порядка». Совершенно очевидно, что такие формулировки были следствием предшествующего сталинского периода.

Спустя несколько месяцев после съезда было принято и опубликовано Постановление ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий» от 30 июня 1956 г . В нем нашла отражение и исследуемая автором тема. В качестве ответа «клеветническим утверждениям врагов», в частности, приводился следующий аргумент: «Советы, как новая демократическая форма государственной власти, возникла в результате революционного творчества широчайших народных масс, поднявшихся на борьбу за свободу. Они были и остаются органами подлинного народовластия. Именно советский строй создал возможности для выявления громадной творческой энергии народа. Он привел в движение неисчерпаемые силы, заложенные в народных массах, вовлек миллионы людей в сознательное управление государством, в активное творческое участие в строительстве социализма».

Под влиянием решений XX съезда ЦК КПСС 22 января 1957 г . принял первое в рассматриваемый период специальное Постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами»[3]. В диссертации подробно анализируется этот документ, в котором как обычно, сначала излагалась позитивная часть, а затем и в основном, проблемные вопросы, на которых диссертант акцентирует внимание. В частности, отмечалось, что «многие местные Советы слабо выполняют свои функции организаторов масс в хозяйственном и культурном строительстве, не проявляют достаточной заботы о жизненных нуждах трудящихся, нередко проходят мимо крупных упущений в деле жилищного строительства, мало проявляют инициативы и настойчивости в улучшении работы школ, больниц, бань, детских учреждений, клубов и библиотек, магазинов, столовых и других предприятий и учре-

ждений, призванных обслуживать население». Местным Советам предписывалось «усилить свое влияние и ответственность за работу промышленности и сельского хозяйства, добиваться выполнения производственных планов и заданий каждым заводом, фабрикой, стройкой, колхозом, совхозом и МТС». После данного постановления ЦК КПСС партийные органы принимали другие руководящие решения по отдельным аспектам их деятельности. Автор также анализирует данные документы, особое внимание уделяя решениям XXII съезда КПСС. Так, в упомянутой выше Программе КПСС затрагивались и вполне конкретные вопросы деятельности местных Советов, в частности, указывалось: «должны получить полное осуществление: регулярная отчетность Советов и их депутатов перед избирателями; право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших доверия; гласность, свободное и всестороннее обсуждение на сессиях Советов всех важных вопросов государственного управления, хозяйственного и культурного строительства; регулярная отчетность исполнительных органов власти на сессиях Советов снизу доверху; проверка работы этих органов и контроль за их деятельностью; систематическое обсуждение Советами запросов депутатов; критика недостатков в работе советских, хозяйственных и других организаций». Эти положения, являясь по сути правильными, в практике, однако, наталкивались на барьер единственной (коммунистической) идеологии и единственной правящей партии, что во многом перечеркивало красивые декларации демократического характера.

В третьем параграфе «Законодательство, регулирующее деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и его обновление на рубеже 1960 г .» отмечается, что правовая база деятельности института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» развивалась неактивно (основные причины изложены в положениях, выносимых на защиту). Однако ситуацию вместе с тем не следует расценивать как законодательный застой. Так, на рубеже 1960 г . в большинстве союзных республик были приняты новые положения о сельских Советах депутатов трудящихся. А в некоторых республиках (Украина, Белоруссия, Азербайджан, Молдавия, Армения, Эстония и Узбекистан) были приняты положения не только о сельских Советах, но и об областных, городских, районных, поселковых Советах. Указывая на данные обстоятельства, автор далее переходит к анализу действовавшего тогда законодательства о местных Советах. Вначале исследуются конституционные нормы. Так, отмечается, что Конституция СССР 1936 г . внесла существенные коррективы в регулирование местных органов власти — все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Конституция СССР 1936 г . провозглашала, что органами го-

сударственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся. К их полномочиям относились: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйственным культурным строительством, установление местного бюджета. Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти, их депутаты осуществляли свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности. Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Соответственно, и в Конституции РСФСР 1937 г . изменилось не только название Советов, но и вся их система. Вместе с тем следует особо подчеркнуть, что политико-правовая сущность местных Советов осталась неизменной, то есть той, которая была сформирована до принятия союзной и республиканских конституций 1936 и 1937 гг., и в этом смысле, например, упразднение съездов Советов как лишнего и громоздкого звена местной власти никоим образом не изменило роли местных Советов в общих властеотношениях. Конституционные нормы закрепляли соподчиненность местных Советов по восходящей до высших органов власти — Верховного Совета СССР и СНК СССР. Однако централизация местного управления не означала, что местные Советы и их исполкомы все решали согласно указанию сверху, т.к. по приказаниям вышестоящих инстанций все местные вопросы решить невозможно ввиду их многочисленности, поэтому местные Советы объективно выполняли многие функции, присущие действительному самоуправлению.

Далее диссертант осуществляет подробный анализ текущих законов о местных Советах, многие из которых были приняты в довоенное время, но функционировали в течение периода «оттепели». Так, 2-я сессия ВЦИК в 1924 г . утвердила ряд законов о местных Советах, основные идеи которых были в дальнейшем положены в основу всех последующих соответствующих правовых актов, действующих вплоть до конца 1960-х — начала 1970-х гг. Речь идет, прежде всего, о следующих документах: Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах, Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах, Положение о сельских Советах. В 1925 г . было издано Положение о городских Советах (в новой редакции — в 1933 г .). В этом нормативно-правовом акте довольно четко были обозначены задачи городских Советов: а) принятие мер по улучшению культурно-хозяйственного состояния города (поселка) и жизни и быта населения; б) разрешение всех вопросов, имеющих местное для данного города (поселка) значение; в) проведение в жизнь постановлений соответствующих высших

органов Советской власти; г) объединение деятельности всех подведомственных городскому совету учреждений и руководство ими; д) обеспечение и охрана в пределах города (поселка) революционного порядка общественной безопасности; е) обсуждение вопросов общегосударственного значения, как по собственной инициативе, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов, а равно по представлению районных советов города; ж) составление, рассмотрение, утверждение и исполнение городского бюджета, а также утверждение отчета по его исполнению. Общей тенденцией являлось то, что приданная компетенция местным Советам была достаточно расширена.

Помимо указанных выше нормативно-правовых актов, регулирующих институт местных Советов, принимались и иные законы СССР и РСФСР, преимущественно касающиеся выборов в местные Советы (Положение о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся от 2 октября 1950 г ., Положение о плановых комиссиях при краевых и областных исполнительных комитетах от 16 января 1939 г .[4] и др.).

В таком состоянии, после военного и послевоенного сталинского времени, Советы оказались в начале периода «оттепели» и в течение него в своей основе не менялись, поскольку принципиальных изменений в правовом регулировании деятельности местных Советов депутатов трудящихся в этот период не произошло. Не было, как ранее, до Великой Отечественной войны, и единого союзного подхода к решению вопросов правового регулирования института местных Советов, когда принимается союзный акт, а затем на его основе в союзных республиках принимаются собственные акты, то есть отсутствовала системность правового регулирования. Соответственно, в законодательных актах, например, в Положениях об областном, городском, районном и поселковом Советах депутатов трудящихся, утвержденных постановлением Верховного Совета Узбекской СССР, прежде всего, воспроизводились прежние нормы, но уже с учетом новой терминологии и новых наименований органов власти и управления. Вместе с тем полномочия местных Советов были отрегулированы более детально.

Отсутствие существенного обновления нормативно-правового регулирования института местных Советов депутатов трудящихся, по мнению автора, во многом объясняется и тем обстоятельством, что Н.С. Хрущев и его сторонники намеревались разработать и принять новую Конституцию СССР, в которой предполагалось отрегулировать институт ме-.

стной власти во многом на иных принципах. Однако проект этой Конституции, разработанный в 1964 г ., так и не был осуществлен.

Вторая глава «Полномочия местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» и организационно-правовой механизм их реализации» также включает в себя три параграфа.

В первом параграфе «Виды, структура местных Советов депутатов трудящихся и содержание их полномочий» отмечается, что местные Советы депутатов трудящихся формировались в достаточно широком административно-территориальном диапазоне — край (область), город, район, поселок, село. При этом под Советами понимались, прежде всего, представительные органы власти. В данном контексте в работе подробно рассматривается вопрос об отграничении представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся. В частности, указывается, что на конституционном уровне закреплялась структура руководящего состава исполнительно-распорядительного органа. Однако такой подход в следующей российской конституции (Конституция РСФСР 1978 г .) уже не применялся, что явилось правильным шагом, поскольку подобные вопросы должны регулироваться, конечно же, не в конституциях, а в текущем законодательстве. Вместе с тем советский законодатель проявил, как представляется, некоторую непоследовательность, определив основную задачу исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся точно таким же образом, как и первую задачу для Советов депутатов трудящихся, что неизбежно порождало размытость в разделении функций представительных и исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся.

Диссертант подчеркивает, что один из важнейших принципов организации и деятельности Советов депутатов трудящихся, в том числе и местных Советов депутатов трудящихся, заключался в определенной Co-подчиненности (как по горизонтали, так и по вертикали) и выражался в следующих нормах: исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся; вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся; вышестоящие Советы депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов.

Этот дуализм одновременной соподчиненности (территориальный и ведомственный), на взгляд диссертанта, сыграл в целом негативную роль, поскольку принижал роль представительных органов местной вла-

сти, то есть самих Советов. Данный тезис иллюстрируется на ряде примеров из практики деятельности местных Советов начала 1960-х гг.: например, Решение Краснодарского Крайсовета депутатов трудящихся от 27.06.1962 г. «О передаче зданий и сооружений бывшего «нового рынка» краснодарскому крайпотребсоюзу для дальнейшего развития кооперативного рынка в гор. Краснодаре». В этом случае столь важный для города вопрос решался без участия Краснодарского городского Совета депутатов трудящихся — названный орган народной государственной власти на территории города Краснодара в документе даже не упоминается, как будто его вообще не существует. Также удивляет, с какой легкостью таким административным способом громадная по городским меркам собственность переходит из ведения одного собственника (государства) к другому (потребсоюзу). В решении этого и других подобных вопросов не видна и роль представительного органа Краснодарского края — вопрос всецело решается на уровне двух исполнительных органов, что лишний раз подтверждает фактический приоритет исполнительной ветви во властеотношениях.

Далее в диссертации отмечается, что большинство авторов научных работ рассматриваемого периода времени данный принцип соподчиненности поддерживали, однако, были те, кто подверг его сомнению. Так, В.П. Кравцов в своей работе, опубликованной в 1961 г ., писал: «Не назрело ли время установить такой порядок, чтобы решения Советов отменялись только ими самими, а вышестоящие Советы имели бы право лишь приостанавливать решения нижестоящих Советов?». Это было довольно смелое суждение, и еще несколько лет назад до публикации данной работы оно вряд могло состояться. Однако политика либерализации, начатая Н.С. Хрущевым, позволила высказывать ученым свои мысли более смело. Тем не менее, подобная смелость суждений осталась в данном случае незамеченной — предложения В.П. Кравцова не были восприняты. И в течение всего периода «оттепели» (равно как и последующих лет) принципы соподчиненности Советов депутатов трудящихся разных уровней сохраняли свою силу. При этом на местах по-прежнему доминировало влияние исполнительных органов Советов депутатов трудящихся.

Далее в работе подробно анализируются полномочия разных видов местных Советов и в разных сферах деятельности. Делается вывод о том, что в целом существовала тенденция к расширению их объема.

Во втором параграфе «Организация деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся по основным направлениям социально-экономического развития» рассматриваются вопросы правового регулирования и практики последовательно представительных и исполнительно-распорядительных органов местной власти. Так, применительно

к представительным органам местной власти указывалось, что основная форма их деятельности — сессии (пленарные заседания). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что, согласно Конституции РСФСР 1937 г ., сессии Советов должны были созываться по решению исполнительных органов местных Советов депутатов трудящихся, которые были подотчетны сессиям, и в этом смысле усматривается определенное противоречие, что вместе с тем лишний раз подтверждает приоритет исполнительной ветви власти в системе властных отношений периода «оттепели». Данные конституционные нормы, действовавшие в рассматриваемый период, аккумулировали, в свою очередь, нормы предшествующих нормативно-правовых актов о деятельности местных органов власти.

В партийных руководящих документах, в материалах совещаний по данным вопросам, которые нередко проводились в период «оттепели», указывалось, что в ряде Советов сессии созываются исполнительными комитетами не всегда регулярно, с нарушением установленных Конституцией и другими законами сроков, организуются плохо и поэтому теряют свой деловой характер. Соответственно, предписывалось: проведению каждой сессии Совета должна предшествовать большая и глубокая по содержанию организационная подготовительная работа; сессию необходимо проводить в обстановке делового и всестороннего рассмотрения обсуждаемых вопросов, в атмосфере творческой и активной деятельности всех депутатов Совета; повышать ответственность исполнительных комитетов за организацию и проведение сессий Совета[5]. Между тем, согласно действовавшему тогда законодательству, за нерегулярное проведение сессий Совета и плохую их организацию исполкомы не несли никакой ответственности. Эти и другие проблемы освещались в юридической литературе, а также предлагались вполне разумные, по мнению диссертанта, решения. Так, А.И. Лепешкин в 1961 г . писал о том, что установление строгой ответственности исполкома, вплоть до возможности в исключительных случаях его досрочного роспуска за нарушение определенных законом сроков созыва сессии без уважительных причин, а также за плохую организационную подготовку сессий в значительной мере способствовало бы улучшению этой важнейшей формы работы Советов. Предлагалось также конституционно расширить круг вопросов, отнесенных к исключительным полномочиям сессии Советов. Однако это предложение, равно как и подобные им, не нашли поддержки у советского законодателя, что, как представляется, в определенной степени отражало политику «волюнтаризма» (так нередко называют стиль руководства Н.С. Хрущева и именно в этом его обвинили в 1964 г .), при которой коллегиальные решения местных парламентариев не могли иметь приори-

тетного значения. В данном контексте очень точную оценку существующему положению дал Н.Г. Старовойтов. Его статья, опубликованная в 1961 г ., хотя не вызвала широкого резонанса, но отразила мысли ученых о противоречии продекларированного на высших партийных форумах и в Конституции страны тезиса о всенародности власти и правового механизма ее реализации, принижающего значение выбранных народом органов власти. Этот автор, в частности, писал, что «нередко можно встретиться с таким фактом, когда дела хозяйственного и культурного строительства решает аппарат платных работников — исполнительный комитет, его отделы и управления, а Совет как орган власти, его комиссии, депутаты, актив оказываются в стороне. Это принижает роль Советов, ведет к их подмене». Вместе с тем Н.Г. Старовойтов явно переоценивал роль депутатов, работающих на общественных началах, в решении вопросов, требующих профессионального подхода к делу.

Далее диссертант уделяет значительное внимание такой форме работы Советов, как образуемые ими постоянные комиссии. С конца 1950-х гг. они заменили депутатские секции и в целом доказали свои преимущества в сравнении с ними. Так, если в 1957 г . на один местный Совет приходилось в среднем около 4-х комиссий, то в 1961 г . их было уже около 5. Увеличение числа комиссий на один Совет обусловило сужение круга вопросов, которыми каждая из них должна ведать. А это способствовало более квалифицированному и полному решению стоящих перед комиссиями задач[6]. Как показывала практика, по поводу целесообразности создания и функционирования некоторых депутатских комиссий имелись различные точки зрения, в частности, дискутировался вопрос о том, должны ли входить в состав постоянных комиссий члены исполкомов Советов. В целом, в период «оттепели» данный вопрос в деятельности постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся так и не был решен однозначно ни в юридической литературе, ни в законодательстве (только, когда на рубеже 1970 г . стало меняться законодательство о местных Советах депутатов трудящихся, законодатель посчитал, что членами постоянных комиссий местных Советов могут быть только депутаты соответствующего Совета, а работники исполнительных комитетов могут привлекаться для решения отдельных вопросов). Другой важной формой организационно-массовой работы местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» являлись депутатские группы, депутатские посты и другие организационные формы депутатской деятельности, которые также исследуются в работе.

Деятельность исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся осуществлялась традиционными для управленческих

звеньев способами, что дало автору основание остановиться лишь на специфике их деятельности в период «оттепели». В частности, отмечается, что в нормах текущего законодательства определялись полномочия каждого подразделения исполнительных комитетов депутатов трудящихся. Кроме того, в течение рассматриваемого периода «оттепели» происходили некоторые изменения в структуре исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся, которые, однако, не носили принципиального характера. Так, в 1961 г . специальным законом РСФСР были внесены изменения в сферу бюджетных отношений, и соответственно, были скорректированы полномочия всех уровней власти в части принятия, утверждения и исполнения бюджета, в том числе это коснулось и исполнительных комитетов уровня местных Советов депутатов трудящихся.

В третьем параграфе «Выборы депутатов местных Советов депутатов трудящихся, их правовой статус и формы осуществления депутатских полномочий» отмечается, что в период «оттепели» действовали уже апробированные конституционные нормы, поясняющие, что избирательное право было всеобщим, равным и прямым. Далее подробно анализируются нормы избирательного права применительно к местным Советам, упоминается, что значительный объем их был включен в Конституцию РСФСР. Кроме того, действовало Положение о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР, принятое в 1950 г ., то есть еще в период правления И.В. Сталина. Однако Положение практически полностью дублировало конституционные нормы и определенным образом конкретизировало их. Диссертант указывает на то, что большинство стадий выборного процесса по избранию депутатов местных Советов депутатов трудящихся (формирование избиркомов, регистрация кандидатов, агитационная кампания, подсчет результатов и др.) по степени демократизма вполне близки сегодняшнему дню. Так, при подсчете голосов могли присутствовать представители СМИ, а председатель избиркома сразу же после подсчета голосов был обязан публично объявить о результатах выборов. Однако такая стадия, как «выставление в депутаты», то есть выдвижение кандидатов в депутаты, если использовать современную терминологию, уже этой оценки не заслуживает, хотя и в данном случае многие нормы сами по себе демократичны. Например, право выставления кандидатов в местные Советы депутатов трудящихся предоставлялось только: коммунистическими партийными организациями; профессиональными союзами; кооперативными организациями; организациями молодежи; культурными обществами. При этом в Положении о выборах 1950 г . указывалось, что «право выставления кандидатов в депутаты осуществляют как центральные органы общественных организаций и обществ трудящихся, так и их республиканские, краевые, област-

ные и районные органы, равно как общие собрания рабочих и служащих по предприятиям и учреждениям, военнослужащих по воинским частям, общие собрания крестьян по колхозам и селам, рабочих и служащих совхозов — по совхозам».

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что среди субъектов выдвижения кандидатов в депутаты отсутствуют инициативные группы граждан по месту жительства, то есть, нет территориального, основного признака демократии. Нет и возможности самовыдвижения. Довлеют производственный и партийный признаки, причем партийный признак связывается с единственной — коммунистической — партией.

Диссертант далее особое внимание уделяет анализу такого важнейшего демократического признака выборов, как возможность альтернативы, то есть выдвижения нескольких кандидатов в депутаты. Положение определяет, что Окружная избирательная комиссия обязана зарегистрировать всех кандидатов в депутаты, выставленных общественными организациями и обществами трудящихся. Для каждого кандидата в депутаты Окружная избирательная комиссия составляет протокол регистрации по установленной форме. Отказ Окружной комиссии в регистрации кандидата в депутаты мог быть обжалован в двухдневный срок, соответственно, в Краевую, Областную, Окружную (национального округа), Районную, Городскую, Районную в городах, Сельскую или Поселковую избирательную комиссию, решение которой являлось окончательным. Автор полагает, что отсутствие возможности подачи жалобы в суд на отказ избиркома можно расценивать как следующий недемократический шаг советского законодателя. Кроме того, и это главное, в практике всегда выставлялся единственный кандидат, одобренный партийными инстанциями, и такое положение во многом перечеркивало все позитивные и внешне демократические избирательные нормы.

Затем диссертант обращается к анализу правового статуса депутатов местных Советов депутатов трудящихся и формам его реализации. Отмечается, что данный аспект не регулировался в специальном союзном и российском законе, не закреплялся он и отдельной главой в других законах. Автор полагает, что это надо расценивать как существенный недостаток советского законодателя на уровне СССР и РСФСР. Вместе с тем следует отметить, что в некоторых союзных республиках в конце 1950-х гг. были приняты новые положения о местных Советах депутатов трудящихся (в РСФСР такого акта принято не было), которые, хотя во многом и повторяли довоенные нормы, но все же содержали и положения, характеризующие правовой статус местного депутата. В РСФСР же о правах, обязанностях и ответственности депутатов местных Советов можно судить по совокупности норм, включенных в разные акты, в том числе по аналогии с правовым статусом депутата Верховного Совета РСФСР.

А правомочия вытекали из тех законных прав, которые имели представительные органы местных Советов депутатов трудящихся, в состав которых входили депутаты. Для депутатов в годы «оттепели» выпускались справочники и своеобразные учебные пособия, в которых популярно излагались их права и обязанности[7]. В частности, указывалось, что депутат «ведет точный учет всех наказов и предложений, которые высказывали ему избиратели округа, и добивается, чтобы выполнимые наказы и предложения были включены в план работы исполкома или его отдела (управления), чтобы были разработаны практические мероприятия по быстрейшей их реализации. Кроме того, каждый депутат по мере своих возможностей участвует лично в организации выполнения наказов и предложений избирателей, привлекая к этой работе трудящихся своего округа. При этом особое внимание депутат сосредоточивает на благоустройстве территории округа, содержании и ремонте жилого фонда, работе школ, клубов, домов культуры, изб-читален, бань, магазинов, мастерских по ремонту обуви и одежды и других предприятий и учреждений, призванных удовлетворять культурно-бытовые нужды трудящихся».

Нужно признать, что в целом права депутата, истолкованные на доктринальном уровне, были изложены достаточно полно, и ряд из них по-прежнему актуален (однако обязанности были явно завышены — от депутата требовалось быть едва ли не идеальным работником и человеком, во всем показывать пример, что в реальности было невозможно). При этом во всей памятке имелась единственная ссылка на законодательство, и то на достаточно общую норму Конституции. Откуда вытекали все остальные права и обязанности — указано не было. Данное обстоятельство лишь подтверждает пробелы в законодательном регулировании института местных Советов рассматриваемого периода. Поэтому некоторые ученые периода «оттепели» предлагали пути его совершенствования. На наш взгляд, интересны предложения В.П. Кравцова ( 1961 г .) по закреплению в Конституции положения о том, что «депутат местного Совета является общественным деятелем и представителем государственной власти на местах, его личность неприкосновенна, что он независим от других государственных учреждений и должностных лиц, кроме Совета, и подчиняется только законам, и решениям Совета». Весомость подобных предложений, тогда так и не принятых, заключается в том, что многие из них нашли отражение в действующих нормах о местном самоуправлении в Российской Федерации, и прежде всего, в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации» 2003 г . Более того, предложение конституционного закрепления статуса депутата местного значения по-прежнему является актуальным, учитывая, что в действующей Конституции РФ 1993 г . этот вопрос вообще не отражен.

Диссертант далее раскрывает различные формы реализации депутатами своих полномочий в период «оттепели», отмечая, что основная из них заключалась в работе сессий местных Советов. К ней можно добавить и участие депутатов в работе постоянных депутатских комиссий, групп, постов, традиционными были также встречи депутатов с избирателями в своих избирательных округах. Особое место среди форм текущей депутатской деятельности занимал депутатских запрос, которому придавалось больше значение, поэтому данный вопрос автор рассматривает подробно.

В заключении сделано обобщение проведенного исследования, определены основные направления дальнейшей разработки данной проблематики.

Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Минобрнауки России:

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Смирнова К.С. Концептуальные основы развития местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» (1953-1964 гг.) // Научно-практический журнал «Общество и право». 2008. № 3. — 0,4 п.л.

2. Смирнова К.С. Статус местных Советов по проекту «хрущевской» Конституции СССР 1964 г . // Научно-практический журнал «Вестник Краснодарского университета МВД России». 2008. № 1. — 0,3 п.л.

3. Смирнова К.С. Роль местных Советов в системе государственного управления в годы «оттепели» (середина 1950-х — середина 1960-х гг.) // Научно-практический журнал «Вестник Краснодарского университета МВД России». 2008. № 1. — 0,2 п.л.

4. Смирнова К.С. Особенности законодательного регулирования деятельности местных Советов в период либерализации общественных отношений в СССР в начале второй половины XX в. (1953-1964 гг.) // Научно-практический журнал «Вестник Краснодарского университета МВД России». 2009. № 1. — 0,3 п.л.

5 .Смирнова К.С. Основные тенденции развития института местных Советов депутатов трудящихся в период «оттепели» (1953-1964 гг.) и отражение в этом процессе руководящей роли КПСС // Научно-практический журнал «Вестник Краснодарского университета МВД России». 2009. № 1.-0,3 п.л.

[1] Коммунист. 1962. № 2. С. 5.

[2] Материалы XXII съезда КПСС. М: Госполитиздат, 1961. С. 141.

[3] Постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г . «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилению их связей с массами» // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1971. Т. 7. С. 237-248.

[4] Положение о плановых комиссиях при краевых и областных исполнительных комитетах (утверждено постановлением СНК РСФСР от 16 января 1939 г .) // СП РСФСР. 1939. № 4. Ст. 10

[5] Коммунист. 1961 № 2. С. 4.

[6] Флейссиг И. Не только рекомендуют, но и решают // Советы депутатов трудящихся. 1962. № 10. С. 107.

[7] Памятка депутата местного Совета (авторы: Н.Т. Савенков, К.С. Сладков, Н.Г. Старовойтов, Ю.В. Тодорский). М.: Госюриздат, 1957.

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Еще по теме:

  • Трудовой кодекс в 1996 году Трудовой кодекс. Заключительные положения Статья 420. Сроки введения в действие настоящего Кодекса Настоящий Кодекс вводится в действие с 1 февраля 2002 года. Статья 421. Порядок и сроки введения минимального размера оплаты труда, […]
  • В заб крае есть региональные выплаты за рождении двойни Выплаты и пособия на ребенка в Забайкальском крае и Чите в 2018 году Пособия и выплаты на детей в регионах Выплаты и пособия на ребенка в Забайкальском крае и Чите в 2018 году Детские пособия установлены Федеральным законом от 19 мая 1995 […]
  • Какие выплаты положены при рождении ребенка в калининграде Выплаты и пособия на ребенка в Калининградской области и Калининграде в 2018 году Пособия и выплаты на детей в регионах Выплаты и пособия на ребенка в Калининградской области и Калининграде в 2018 году Детские пособия установлены […]
  • Выслуга лет в учреждениях здравоохранения Выслуга лет в учреждениях здравоохранения 6.4. Выслуга лет в учреждениях образования, здравоохранения, театрально-зрелищных предприятиях Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П признаны не соответствующими […]
  • Статья 213 фз 127 Минэкономразвития совместно с Минюстом расписали процедуру правоприменения статьи 213 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Вячеслав Володин: Необходимо обсудить совершенствование системы профессионального образования с […]
  • 139 ст тк рф п4 Статья 139 ТК РФ. Исчисление средней заработной платы Новая редакция Ст. 139 ТК РФ Для всех случаев определения размера средней заработной платы (среднего заработка), предусмотренных настоящим Кодексом, устанавливается единый порядок ее […]
  • Коап 12 ч2 Превышение скорости на 21-40 км/час Проверка и оплата штрафов ГИБДД Проверяем информацию о штрафах, пожалуйста, подождите несколько секунд Если при управлении транспортным средством водитель превышает установленный скоростной режим […]
  • Где можно сдавать на права в москве Сколько стоит учиться и получить права? Сколько стоит сдать на права, узнайте прямо на этой странице. Стоимость обучения зависит от выбранной категории и включает в себя: основы теоретического курса; курс навыков практического […]